Mitos sobre el Gasto Tributario

Por abril 25, 2016Sin categoría

Las reformas fiscales pueden tener muchas formas, y es difícil anticipar la creatividad del gobierno a la hora de abordar el tema de la insuficiencia de los ingresos fiscales y la efectividad del gasto público. Una herramienta conocida para aumentar los ingresos es desmontar sistemas de incentivos, reduciendo el gasto tributario, que es el ingreso que el gobierno debería percibir, pero no lo hace debido a exenciones. Desde un punto de vista de potencial recaudatorio (dejando a un lado las distorsiones que resultan de estos sistemas), esta vía no devengaría tanto ingreso como se piensa.

La Dirección General de Impuestos Internos (DGII) estima el gasto tributario y publica su desagregación en un nivel de detalle bastante amplio, lo que nos permite identificar las partidas principales: exenciones generales al ITBIS (salud y alimentos), zonas francas (impuesto sobre la renta y aranceles), impuestos sobre los activos, exenciones específicas al ITBIS (compras por internet, concesiones y contratos públicos, minería y turismo), y los impuestos a los hidrocarburos.

No parece viable reducir estas partidas por diversas razones:

La vía óptima (en términos de recaudación y no de bienestar) sería eliminar las exenciones del ITBIS a los alimentos de primera necesidad y a la salud. La demanda de estos bienes y servicios es por definición inelástica, lo que significa que un aumento del precio no reduciría mucho la cantidad comprada. Sin embargo, en materia de bienestar sería una política totalmente regresiva que vendría a aumentar la brecha de ingresos reales de la sociedad dominicana, y conllevaría un costo político demasiado grande.

Se estima también un gasto tributario en zonas francas por motivo de aranceles. Esto asume que, si no existiese el régimen especial, se pagarían impuestos por las importaciones; la realidad es que la mayoría vienen de Estados Unidos, lo que les permitiría acogerse al acuerdo DR-CAFTA. Este gasto tributario podría estar, en gran parte, sobreestimado.

Aumentar los impuestos a la minería y el turismo, o el ISR de zonas francas, importantes fuentes de divisas del país, es una apuesta riesgosa de cara a la pobre capacidad de generar dólares en República Dominicana. Las exenciones a los impuestos sobre los hidrocarburos están asociadas a la generación eléctrica, por lo que cualquier cambio aquí pudiese tener un impacto importante en el precio de la energía pagado por los usuarios finales (hogares y empresas) del sector privado.

El gasto tributario asociado al impuesto al patrimonio también está sobreestimado. La forma en que funciona el impuesto sobre la renta de las empresas es que pagan el 27% de sus utilidades netas y si no tienen ningún movimiento, pagan el 1% de sus activos (de esta forma se protege al fisco de la evasión de impuestos a través de empresas “fantasmas” que no operan, pero tienen gran cantidad de activos). La DGII asume que las empresas que pagan debidamente los impuestos sobre las utilidades están de alguna forma exentas de pagar el 1% de sus activos; esto simplemente no es cierto. De forma que esta partida no es un gasto tributario real.

Aunque los datos arrojan que hay tela por donde cortar en materia de gasto tributario, este análisis de las partidas principales viene a aclarar que esto no es tan cierto.

Recomendaciones de política:

Este análisis no pretende descartar totalmente la vía del desmonte de exenciones, pero sí logra aclarar las realidades del gasto tributario.

Si bien la reducción a las exenciones del ITBIS puede tener un efecto regresivo, una política social adecuada (quizás a través del programa Solidaridad), pudiese mitigar el efecto si está bien focalizada. Hay que tener cuidado con los impuestos a la salud y la educación, de forma que no desincentivemos la inversión en capital humano.

Cualquier ajuste que se haga sobre los incentivos de Zonas Francas asociados al impuesto sobre la renta deben ser consistentes con las realidades de Centroamérica, ya que los capitales en este sector son más de 75% extranjeros y podrían espantarse con facilidad.

Un análisis exhaustivo de las exenciones es fundamental para poder disminuirlas.  Si se hace con un criterio que tome en cuenta el impacto a mediano plazo, entonces podría lograr resultados oportunos y trascendentes. Esto debe hacerse de la mano con la reducción de otras distorsiones que existen en el mercado de trabajo, financiero, transporte, energía, entre otros. Una reforma fiscal no existe separada del resto de la economía, tiene que ser pensada como parte integral de un todo que es mucho más que la suma de sus partes.