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Jacqueline Mora

COVID-19, Colapso u oportunidad: una decisión de todos | Listín Diario

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La economía dominicana, al igual que el resto del mundo, enfrenta desafíos incuantificables.  La incertidumbre y la nueva “economía del cuidado” nos imponen retos difíciles de medir.  Los modelos económicos son sistemas vivos, que con nueva información se vuelven más robustos y se modifican.  Hoy nos encontramos en un nuevo nivel de aprendizaje, y solo nos queda evaluar escenarios posibles de cara al futuro muy cercano.  Inclusive, las informaciones económicas producidas son menos certeras en esta coyuntura, debido a que las fuentes de información están menos disponibles.  Aun así, es posible con los datos existentes tener un panorama de los escenarios y necesidades de la economía en los próximos meses.

En primer lugar, lo más importante: la gente. El empleo será sin duda la variable más afectada en este contexto, y con ello la calidad de vida de los hogares. Es esperable que el desempleo más que se duplique, aumente la pobreza de ingreso, y se requiera un apoyo extraordinario del Estado. En adición, en los últimos 15 años los hogares han venido incrementando su nivel de endeudamiento para adquirir casas, vehículos, vacacionar, adquirir bienes del hogar y financiar la educación de sus hijos, entre otros.  El COVID-19 ha drenado la capacidad de repago de estos préstamos, no solamente afectando la calidad de la cartera de la banca, que es el aparato circulatorio de la economía, sino afectando la historia del pago de muchas personas que, por años, han cuidado su historial crediticio.  Esto va a requerir una adaptación del marco regulatorio y un apoyo adicional de las autoridades, con el fin de no convertir un choque transitorio en uno permanente.

Desde el punto de vista sectorial, el choque ha sido transversal, afectando negativamente a todos los sectores de la economía. Sin embargo, se podrían destacar cuatro, cuyo crecimiento sufrirá posiblemente la reducción más significativa:  Turismo, Transporte de pasajeros, los bares y restaurantes y las PYME’s de servicio.

En el caso del turismo, un motor y ventaja competitiva fundamental de nuestra economía, además de una reducción del flujo de turistas, este sector enfrentará un cambio en el entorno competitivo que provocará reducciones de tarifas que pueden superar el 25%.  Los protocolos de salud posiblemente no permitirán que los turistas salgan de los hoteles, reduciendo así el impacto de estos visitantes. La industria turística es además cliente importante del sector agropecuario, energía, comercio, telecomunicaciones, alimentos y bebidas, plásticos, entre otros. Sus ramificaciones son muchas. Todo esto sin contar el impacto sobre el flujo de divisas y las presiones sobre el tipo de cambio.

Por otro lado, el sector transporte, tanto de mercancías como de personas ha sufrido mucho por el cierre. El transporte de personas se ha visto más afectado, y de él dependen trabajadores por cuenta propia de ingresos bajos y muy bajos. Si bien algunas de estas familias tienen hoy acceso a los programas de gobierno, el ingreso total del hogar ser verá reducido, en hogares donde el gasto es prácticamente productos básicos.  Otra llamada para un apoyo extendido por parte del Gobierno.

Datos de Estados Unidos sugieren que un 70% de las PYMES de servicio, y los restaurantes no soportan más de cuatro meses de crisis. Su cierre constituye una destrucción de capital, y por ende retrasa el crecimiento económico del país y aumenta los costos de transacción. Ya hemos observado como restaurantes y negocios con larga historia de éxito se han visto en la necesidad de cerrar o re-estructurarse. Sus cargas fijas en nómina, alquiler, anticipos, y pago de deuda, colocan a estas unidades de negocio en una dinámica difícil ante el cierre de la economía. Algunos han podido rediseñarse para mitigar las caídas, para otros esto no ha sido posible. Esta situación saca a relucir también las oportunidades en la legislación laboral y fiscal. Ante limitaciones en la legislación y la realidad de un choque totalmente transversal, se requiere nuevamente un Estado muy activo.

Si bien el sector de comercio de alimentos tuvo un incremento en los primeros meses, esta etapa ya pasó, pero sin duda se verán menos afectados que el resto, por su naturaleza.  Por otro lado, las ventas que el sector hace a los restaurantes y bares, se verán cada vez más reducidas.  Por su parte, el sector construcción ha sido también muy impactado, pero se vislumbra como un aliado natural para la salida de la crisis, aunque sus perspectivas de ventas a futuro seguramente van a disminuir, principalmente en los proyectos de bajo costo, de extenderse la situación. Este sector tiene vinculaciones con la industria de cemento, hierro y acero, plásticos, servicios de transporte y servicios de mano de obra de familias de bajos ingresos.  La inversión pública debe jugar un rol estelar.

Cuando pensamos en el Estado, claramente esta situación nos encontró sin municiones suficientes y con un nivel de endeudamiento elevado.  Para esto, el gobierno ha solicitado la primera reformulación de su presupuesto, que implica la duplicación del déficit y todavía mayores niveles de deuda pública. En un entorno como este, el financiamiento internacional es la vía idónea, ya que apoyaría además la posición de reservas del país.  Luego de años de avances, las agencias internacionales calificadoras de riesgo, cual espada de Damocles, nos han puesto con perspectiva negativa en nuestro rating, para aportar su pizca de sal a este sancocho económico.  Y todo esto, en medio de un año electoral muy intenso.  La pieza legislativa citada anteriormente, requiere más temprano que tarde una aprobación para garantizar que siga fluyendo el oxígeno a la economía y que la recuperación sea menos traumática. Esto permitiría iniciar lo antes posible un plan de infraestructura necesario, sirviendo de empuje en la recuperación. Con la economía en crecimiento, a finales del 2021 se podrá pasar a un proceso de aprobación de una reforma fiscal que logre, entre otras cosas, incrementar el gasto en salud, y continuar un plan agresivo de inversión en infraestructura, como fórmula de acompañamiento a la iniciativa privada.

Quizás la única entidad preparada para esta situación era el Banco Central, el cual cuenta con credibilidad, estabilidad de precios y reservas internacionales que han permitido responder de manera expedita a la situación.  Esta entidad ha puesto a disposición del público más de US$2,500 millones para evitar un desequilibrio inadecuado a corto plazo.  Pero claramente, la habilidad de las autoridades monetarias y fiscales consistirá en mitigar y distribuir las pérdidas de todo esto en las personas y los diferentes sectores, navegando en medio de una mar poco conocido y revuelto.

El proceso de apertura inició, y como en todos los países será intermitente, por ende la recuperación como tal será lenta, pero cada vez mejor. La economía podría decrecer alrededor de 3.5% en 2020, en un escenario base, para observar una buena recuperación bajo ciertas circunstancias. La capacidad del Gobierno de apoyar este proceso será crucial para que el perfil de crecimiento no se deteriore. El turismo en un buen escenario terminará con tasas de ocupación del 30% y una pérdida neta de divisas para el país muy superior a los US$2,500 millones. El tipo de cambio, a diferencia de su depreciación promedio de 4%, se ubicará en dos dígitos, como parte del proceso de redistribución de los costos, pero muy lejos implicar una crisis cambiaria, pues nuestros fundamentos y nuestro sector financiero tienen una salud envidiable. Todos estos resultados dependen de esta “Economía del Cuidado”. La capacidad que tengamos de cuidarnos y minimizar los riesgos hará posible un proceso de apertura menos traumático.

Pero ¿cuáles son las circunstancia o palancas necesarias para reducir el impacto negativo del COVID-19 y lograr un crecimiento positivo que podría llegar a 2 dígitos en 2021? Primero, la capacidad del Estado de endeudarse y apoyar hogares y empresas, e implementar un programa de inversión diversificado.  Aquí debe incluirse una alianza con el sector financiero, mediante garantías que permitan mayor flexibilidad del mismo para ayudar a las empresas a financiar la crisis. Segundo, una estrategia agresiva con el sector turismo, para reafirmar el compromiso que tiene el país con la atracción de inversión en el sector y la construcción de una alianza a largo plazo. Tercero, un enfoque en la atracción de inversión local y extranjera en sectores claves y listos para hacerlo, tanto mediante certidumbre en la parte fiscal, agilidad en los procesos, e implementación de alianzas público-privadas para el desarrollo de infraestructura pública. Cuarto, rediseñar constantemente el proceso de reapertura, teniendo al sector construcción de aliado. Quinto, revisitar y rediseñar el trio de reformas que se deben implementar a final del 2021 como pilares del crecimiento de los próximos 10 años:  fiscal, laboral y energía. Todo esto debe darse en un ámbito de estabilidad macroeconómica y política. Es deseable una alianza política que permita garantizar la gobernabilidad de los próximos años.  Una visión compartida que impulse el poder legislativo, la lidere la administración pública, la apoye el sector privado, y garantice un proceso sin demora y exitoso. La señal que esto daría a los mercados internacionales multiplicaría nuestra capacidad de atracción de socios. Desde nuestra perspectiva es recomendable la implementación de alguna variante de un Consejo Fiscal Independiente y con experiencia, que sirva de sello de calidad a la implementación de una estrategia que busque la sostenibilidad fiscal necesaria.  Quizás lo que planteo parece una fábula o un cuento de hadas, pero no lo es.  Ya hemos pasado por procesos donde el bien nacional se prioriza sobre los intereses particulares.

Así como el polvo del Sahara nos visita de manera recurrente, así nuevas epidemias seguirán surgiendo.  Como economía debemos estar listos y preparados para poder “Guardar pan para tiempos de epidemias….”, e ir flexibilizando nuestras economías y nuestras empresas. Esto es una labor de todos.  Los libros de historia tendrán un capitulo especial y amplio para 2020, hagamos que valga la pena. Que ese capítulo se llame: “La Pandemia que revolucionó el Desarrollo Dominicano”, y no “La Pandemia que apagó la luz más brillante de América Latina y el Caribe”. Si esto se logra, aumentará el respeto por la clase política, el orgullo nacional y dará como resultado una transformación dentro del mismo sector privado. Las expectativas ahí descansan.

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Madre…A pesar de…

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Hoy celebramos en nuestro país un día especial:  El Día de las Madres.  Para algunos el Día de las Madres lo es todos los días.  Y están en lo cierto, porque la madre tiene un trabajo 24 horas, 7 días a la semana, a pesar de….  pero hoy hacemos un pare, para recordarles a una sola voz que valoramos su esfuerzo, su dedicación, sus sacrificios, sus enseñanzas y sobre todo su fortaleza… a pesar de!

A pesar de que?

Cuando observamos las estadísticas, ciertamente podemos ver que ser mujer en ocasiones, es cuesta arriba.  Mientras la tasa de desempleo es de un 9.8% entre los hombres, este porcentaje es de un 21.4% en el caso de las mujeres. Así mismo, aunque varía con el nivel educativo, las mujeres perciben aproximadamente un 27% menos que el hombre con el mismo nivel educativo y el mismo nivel de experiencia.

La violencia intrafamiliar es un factor preocupante en el caso de las mujeres.  En la ENDESA 2007 se revela que las mujeres que laboran son más propensas de ser agredidas físicamente.  Un 23% de las mujeres que trabajan son agredidas, comparadas con un 17% de las que no trabajan.  Esta violencia las lleva muchas ocasiones a llevar solas un hogar.  Mientras el 21% de las mujeres casadas experimentaron violencia física, este porcentaje fue de 31% en el caso de las mujeres separadas y divorciadas.

La tasa de mortalidad materna en República Dominicana es una de las mayores de la región. Mientras en América Latina y el Caribe 85 madres de cada 100 mil nacidos mueren, en República Dominicana este número es 100.  Pero a pesar de esto somos de los países con menores índices de maternidad no deseada.  Madre… a pesar de!

Pero a pesar de…va más allá?

La madre y la futura madre está cada vez más superando sus obstáculos.  Cuando observamos las estadísticas de educación vemos como la mujer es cada vez más educada.  Mientras en el año 2000 la matrícula neta en educación superior era de 15.8% para los hombres y 21.9% para las mujeres, estos porcentajes fueron de 16.7% y 28.6% respectivamente en el año 2009.  En los hombres entre 15 – 24 años el porcentaje de ellos que no estudia ni trabaja se ha incrementado de  10% a 15% en los últimos 10 años.  Entre las mujeres ese porcentaje, si bien mayor, se ha mantenido estable alrededor de 27%.

La madre va donde tenga que ir para sustentar su hogar.  Las remesas son enviadas principalmente por mujeres, que dejan su hogar para garantizar el bienestar familiar.  El 58% de los que envían remesas son mujeres en la edad de 36 – 49 años.

Hoy elijo felicitar a todas aquellas mujeres que a pesar de… asumen la responsabilidad de ser madre, educar a sus hijos, salir de la pobreza, llorar bajo la almohada y a pesar de… recibir felicitaciones solamente una vez al año…. pero por lo menos una vez!  Feliz Día de las Madres…

Análisis del Gasto Tributario 2016

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Las cuentas fiscales están cada vez más deterioradas, dejando menos grados de libertad al Estado para llevar a cabo iniciativas críticas para el desarrollo del país, sin tener que incurrir en deudas e incrementar cada vez más la carga de la deuda sobre el presupuesto. Este es el resultado de la poca efectividad de algunas reformas en aumentar ingresos y las deficiencias en los gastos. Otra parte importante podría estar explicada por lo que se conoce como “Gasto Tributario”, es decir en las exenciones fiscales, la cual parecería ser una posibilidad rápida de recaudación adicional. En República Dominicana, la estimación de Gasto Tributario para el año 2016 asciende a RD$202,378 millones (US$ MM), un 6.5% del PIB. Este monto es significativo tomando en cuenta que la presión tributaria es de 14% (es decir que este monto es el 46% de los ingresos tributarios), y los retos en términos de incremento de inversión en infraestructura, salud y calidad de la educación.

Sin embargo es importante bien entender este monto, el cual surge de la siguiente definición: “….Se denomina gasto tributario al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del definido en el sistema tributario de referencia. Por su lado se define el Sistema Tributario de Referencia como “… sistema tributario “ideal” que existiría en ausencia de la aplicación de gastos tributarios. Su definición es subjetiva, pues depende de la percepción de los hacedores de política tributaria”. Al analizar esta definición, es evidente que la simple eliminación de las exenciones y créditos, no dejaría como resultado un ingreso similar al estimado como “Gasto Tributario”. De hecho, para poder llegar a un monto como este, sería inclusive necesario modificar el código tributario actual, más allá de las exenciones.

Del monto total de gasto tributario estimado para el año 2016 el 49% corresponde a ITBIS, que junto a las exenciones estimadas de ISR a personas jurídicas, arancel, selectivos a hidrocarburos e impuestos sobre los activos, conforman el 90% de las exenciones o del gasto tributario. Algunos puntos importantes sobre estos resultados: (a) El monto de gasto por concepto del ITBIS incluye salud y educación, (b) los montos de arancel calculados para zonas francas no consideran el impacto de los tratados de libre comercio (c) no se considera el impuesto a los activos cono un impuesto mínimo (por lo cual aparece como un gasto para todo aquel que pagó ISR).

Este ejercicio ha sido enriquecido en el tiempo y muestra un buen punto de partida. Nos queda la tarea de evaluar cuáles de esos gastos podrían ser realmente una fuente de ingresos desde la perspectiva de la “racionalización”. Este último punto es crítico, ya que se debe evaluar los beneficios vs los costos de esta racionalización, estimando los beneficios de cada uno de estos esquemas.

Consideraciones en torno al Gasto Tributario

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A) Punto de Partida:

Las cuentas fiscales están cada vez más deterioradas, dejando menos grados de libertad al Estado para llevar a cabo iniciativas críticas para el desarrollo del país, sin tener que incurrir en deudas e incrementar cada vez más la carga de la deuda sobre el presupuesto. Esta situación es el reflejo tanto de una presión tributaria relativamente baja, así como de la existencia de deficiencias importantes en la gestión del gasto público. En los últimos años se han ejecutado varias reformas tributarias, pero la efectividad de las mismas en elevar la presión tributaria ha sido prácticamente nula. Con respecto a los gastos, tanto la implementación desde el 2013 del 4% en educación, así como los pagos de intereses sobre la deuda, la recapitalización del Banco Central, y los problemas en el frente eléctrico, imponen fuertes restricciones a su disminución, lo que, unido a la ineficiencia en la gestión (como duplicidades de funciones y existencias de entidades quizás no tan necesarias), se traduce en un gasto con crecimiento constante y rígido.  Es por esto que organismos internacionales y autoridades locales, han visto en lo que se conoce como “Gasto tributario”, es decir en las exenciones fiscales, una posibilidad rápida de recaudación adicional.

El primer paso, claro está, era saber la magnitud de dichos incentivos o exenciones, para luego poder compararlo con los beneficios de cada uno de estos esquemas. A partir de aquí, se podrían tomar decisiones de cuáles eliminar, reducir o mantener, así como los mecanismos de compensación a los impactados más vulnerables en el proceso. El Artículo 36 de la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público No. 423-06, establece en su literal g “… que el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos deberá estar acompañado de un informe sobre el monto de las exenciones tributarias otorgadas que afectarán las recaudaciones del ejercicio presupuestario”. En este sentido, el Gobierno ha realizado una excelente labor en los últimos años, estimando la magnitud del gasto tributario y con el tiempo lo ha ido haciendo de forma más específica y detallada. En lo que corresponde al análisis de los beneficios de cada uno de los esquemas para comparar con el gasto asociado, no se tiene a la fecha mucha información, más allá de ejercicios realizados por sectores particulares. Este punto es crucial para proceder con la eliminación de algunos esquemas.

En República Dominicana, la estimación de gasto tributario para el año 2016 asciende a RD$202,378 millones (US$ MM), un 6.5% del PIB. Este monto es significativo tomando en cuenta que la presión tributaria es de 14% (es decir que este monto es el 46% de los ingresos tributarios), y los retos en términos de incremento de inversión en infraestructura, salud y calidad de la educación.

Una pregunta importante es, ¿de dónde surge el gasto tributario? Muchos pensarían que es el producto del lobby de ciertos sectores para agenciarse rentas adicionales o poder competir. Sin embargo, cuando observamos que casi el 50% de este gasto está asociado a un impuesto que paga la población cuando consumen alimentos, salud y educación, entonces debemos pensar en otras opciones. Por un lado, algunas exenciones, como la mencionada anteriormente, surgieron en su momento como un mecanismo de no impactar la canasta básica con cargas tributarias, y hacer el sistema tributario menos “regresivo”. Por otro lado, estos incentivos surgen también como una forma de los gobiernos para lograr desarrollar ciertas industrias y crear empleo y bienestar, que quizás de otra forma no es posible. Y definitivamente son en parte la respuesta del Estado a su poca capacidad en el tiempo de generar un ambiente competitivo para las empresas, por elementos como baja capacitación, costos de energía y transporte, entre otros. Desde esta perspectiva, el gasto tributario es quizás un tipo de alianza público-privado para el desarrollo de objetivos específicos.

Claramente, es fundamental que, dentro de una reforma tributaria integral, se analice el gasto tributario como una opción para avanzar en materia fiscal. Este punto, de hecho, fue uno de los elementos importantes y considerados durante las negociaciones y ejecución del Acuerdo con el FMI. En el mes de octubre de 2009, en el Memorando de Políticas Económicas y Financieras, dentro del Nuevo Acuerdo Stand-by con el FMI, el equipo de Gobierno establece como uno de sus indicadores estructurales el diseño de una estrategia para racionalizar y limitar las exenciones fiscales. De manera explícita, se establece que: “… el Gobierno va a revisar todas las legislaciones que incluyan exenciones tributarias, con el fin de eliminar esos esquemas que no satisfacen el objetivo de la legislación”. Nuevamente en la carta de fecha 3 de diciembre de 2010, el Gobierno indica que: “…. Hemos iniciado la aplicación de la estrategia para racionalizar las exenciones impositivas mediante la creación de un grupo de trabajo interinstitucional responsable de desarrollar la inteligencia necesaria para revisar la forma en que se conceden exenciones y formular propuestas para su eliminación, de acuerdo con los indicadores de referencia estructurales en el marco del programa para 2011”.

El párrafo anterior contiene dos elementos importantes. El primero es la palabra racionalización, la cual implica generar ganancias adicionales basados en un proceso y criterio racional. El segundo es que uno de esos criterios de racionalización sería seleccionar aquellos esquemas que no satisfacen el objetivo de la legislación. Ambos elementos son fundamentales para poder plantearnos hasta donde esos RD$202,378 millones podrían efectivamente convertirse en mayores ingresos para el gobierno sin generar pérdidas que provoquen a mediano plazo una reducción del bienestar de la sociedad como un todo. Es decir, que lo que conocemos como gasto tributario sea una relación de ganar-ganar.

Cuando se analiza en detalle los supuestos y puntos de partida que se han tomado en cuenta en el caso dominicano para estimar la magnitud de este gasto, vamos a observar que el mismo va mucho más allá de un análisis de exenciones. Esto implica que el monto calculado se aleja del monto que en la práctica el Gobierno invierte en algún objetivo específico.

B) Entendiendo el Concepto

Según el anexo a la Ley de Gastos Públicos y Presupuestos de Ingresos 2016, “Se denomina gasto tributario al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del definido en el sistema tributario de referencia, con el objetivo de beneficiar a determinadas actividades, sectores, zonas o contribuyentes. El gasto tributario se hace efectivo regularmente a través de exenciones, deducciones, créditos o pagos diferidos”.

Un punto fundamental en esta definición y por ende en el cálculo del gasto tributario es lo que se denomina el “Sistema Tributario de Referencia”. El mismo anexo lo define como: “Es el sistema tributario “ideal” que existiría en ausencia de la aplicación de gastos tributarios. Su definición es subjetiva, pues depende de la percepción de los hacedores de política tributaria y de la estructura tributaria actual e histórica del país. Esto implica, a su vez, definir cuál es la base tributaria, las tasas, alícuotas y escalas del sistema tributario”. En la República Dominicana el Sistema Tributario de Referencia es determinado sobre la base de un marco conceptual teórico, el cual es una combinación del régimen tributario general aplicado y las buenas prácticas según establece la doctrina tributaria en la implementación de cada tipo de impuesto.

Al analizar esta definición, es evidente que la simple eliminación de las exenciones y créditos, no dejaría como resultado un ingreso similar al estimado como “Gasto tributario”. De hecho, para poder llegar a un monto como este, sería inclusive necesario modificar el código tributario actual, más allá de las exenciones, para incorporar los lineamientos o buenas prácticas del llamado “Sistema Tributario de Referencia”. Este cálculo tampoco toma en cuenta la elasticidad del consumo o la producción al levantamiento de los privilegios actuales, y en algunos casos parte de supuestos y estimaciones que, si bien son válidos y quizás los más adecuados, no reflejan lo que pasaría en la práctica tras la eliminación de los incentivos (como veremos más adelante con el caso del ITBIS, Importaciones de Zonas Francas, entre otros).

C) Principales Partidas del Gasto tributario

El gasto tributario estimado para el año 2016 asciende a RD$212,378 MM (US$4,567 MM), aprox. 6.5% del PIB. De este monto el 49% corresponde a ITBIS, que junto a las exenciones estimadas de ISR a personas jurídicas, arancel, selectivos a hidrocarburos e impuestos sobre los activos, conforman el 90% de las exenciones o del gasto tributario.

Si analizamos la metodología y enfoque del cálculo para estas partidas, vamos a observar que existen huecos importantes que deben ser analizados con detenimiento para comprender los valores que entrega el indicador de gasto tributario. Vamos a analizar las principales partidas, para poder tener un mejor entendimiento de donde se pueden encontrar las oportunidades.

Impuestos sobre el patrimonio:

Las exenciones de impuestos sobre el patrimonio se estiman en un 13% del total del gasto tributario y ascienden a RD$27,653 millones (0.85% del PIB). De este monto el 73% corresponde al impuesto mínimo sobre los activos que existe hoy en día. El gasto tributario calculado asume que dicho impuestos no es un impuesto mínimo. Este caso no es claramente una exención como tal pues aplica para todos y su objetivo es la reducción de evasión y no la recaudación en sí. Para materializarse los ingresos por este concepto, sería necesario realizar una modificación adicional al código tributario.

Adicionalmente se considera como gasto tributario el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria (IPI) que no pagan las viviendas (o grupos de viviendas) de bajo valor (económicas), o la exención que se otorga hoy cuando el inmueble es la casa habitación de una persona con edad mayor a 65 años o se encuentra en una zona rural. Claramente el levantamiento de estas exenciones impactaría fuertemente a la clase media-baja y baja, así como a pensionados. La clase media es hoy en día quizás la que tiene una mayor carga impositiva (tanto directos como indirectos), y la implementación de estas medidas aumentaría esta carga, reduciría su ingreso disponible, y con ello su consumo y las recaudaciones por este concepto. Esto además choca con el hecho de que para el caso del ITBIS, el sistema tributario de referencia no reconoce la exención del alquiler de vivienda entre personas físicas como un gasto tributario.

Impuesto sobre la Transferencia de Bienes y Servicios (ITBIS)

El gasto tributario estimado por concepto de ITBIS es el 49% del total y asciende a RD$103,418 millones (US$2,224 MM ó 3.17% del PIB). El 84% de este monto (2.71% PIB) corresponde a exenciones generalizadas, mientras que el resto son exenciones específicas como compras por internet, concesiones públicas, turismo entre otros. De las exenciones generalizadas, el 55% corresponde a ITBIS por compras de alimentos, mientras que 0.91% del PIB, es decir RD$29,553 millones corresponde a educación y salud. Imponer cargas a la salud y la educación podría alejarse del concepto de la “racionalidad”. El acceso a la salud de calidad es un derecho de todo ciudadano y el gasto para mantenerla no genera un bienestar que justifique un impuesto. Por su lado, la educación es una inversión cuyos frutos con el tiempo son cargados con el impuesto sobre la renta.

La metodología del gasto tributario en este caso parte de una estimación con la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) elaborada por la Oficina Nacional de Estadística (ONE) con informaciones levantadas desde el año 2007 y publicadas en el año 2009, haciendo una lista del gasto de las familias en bienes y servicios exentos que se consideren sujetos al pago de ITBIS y aplicando a estos la tasa relevante y posteriormente ajustado por el ITBIS externo y calculado. Es importante tomar en cuenta que “El sistema tributario de referencia” considera algunos bienes como no sujetos a ITBIS como son alquileres, servicios domésticos, alquiler, transporte público y servicios bancarios. Esta metodología, sin embargo, podría estar incorporando la evasión dentro de ella. Es decir, debido a que parte del gasto que los hogares dicen realizar, no necesariamente se realiza en establecimientos “formales”, lo cual provoca que la estimación tenga dentro un componente de evasión. Tomando en cuenta estimaciones existentes sobre la evasión del ITBIS del orden de 26%, y aplicando esto al gasto tributario estimado para alimentos y servicios, se podría estimar que RD$16,100 millones corresponderían a evasión.

Arancel

Bajo la metodología utilizada, el gasto por arancel es el 11% del total del gasto tributario estimado y ascienden a RD$23,385 millones (US$503 MM ó 0.72% del PIB). El 68% de este monto (0.5% PIB) corresponde a las importaciones de zonas francas, el 7.6% exenciones a la minería, 2% al turismo, el 12% generadas en las importaciones de vehículos y 4.5% en las compras por internet, entre otros.  Los primeros casos corresponden a sectores exportadores, los cuáles al pagar este impuesto estarían exportando un impuesto al resto del mundo con sus consecuencias en competitividad.

En este caso, las concesiones otorgadas por los tratados de libre comercio son consideradas parte del sistema tributario de referencia y por ende no generan gasto tributario. Sin embargo, cuando se analiza el monto generado por las importaciones de Zonas Francas llama la atención que el monto estimado es de US$342 MM, lo que entrega una tasa arancelaria promedio de para este sector de 9.5%. Este porcentaje es alto tomando en cuenta varios factores: (i) que la tasa arancelaria promedio para el resto de las importaciones no petroleras es de 5%  (ii) que las zonas francas importan en su mayoría materia prima, las que tienen una arancel más bajo que bienes consumo final y (iii) que más del 70% de las importaciones de ZF proviene de algún país con acuerdo comercial (DR-CAFTA o EPA). En efecto, si se toman en cuenta estos factores sería posible estimar que los aranceles dejados de pagar por el sector podrían ser hasta RD$10,000 millones menos al estimado en el gasto tributario.

Impuestos Selectivos

El gasto tributario estimado por concepto de Impuestos Selectivos equivale al 16% del total del gasto tributario y ascienden a RD$34,787 millones (US$748 MM ó 1.07% del PIB). El 59% de este monto (0.63% PIB) corresponde al selectivo sobre hidrocarburos principalmente por generación eléctrica. Del resto, el 22% se estima lo deberían pagar las Zonas Francas.

La metodología aplicada en este caso parte del concepto de que “…contrario al ITBIS, los impuestos selectivos son monofásicos, ya que se aplican a los bienes sin importar que el comprador sea un consumidor final o un productor, debiendo incorporarse en los costos de producción cuando es necesario. Cuando aplique, los bienes importados deben pagar la misma tasa que los bienes de producción nacional”. De aplicarse el selectivo sobre la generación eléctrica, este impuesto claramente debería ser traspasado al consumidor final a través de la tarifa o asumido por la EDE’s. En el caso de las Zonas Francas, el selectivo surge principalmente de las importaciones por concepto de alcohol y tabaco. En ambos casos estaríamos impactando el costo de la exportación. Tomando en cuenta que estos impuestos surgen para combatir los efectos de las externalidades negativas del consumo de dichos productos, su aplicación no cae dentro del concepto de “racionalidad”. Esto así debido a que el consumo se realiza fuera del país, y es penalizado nuevamente en el lugar de consumo final. Es decir, estaríamos aplicando el impuesto para atacar una externalidad que no nos afecta. Este monto asciende a RD$7,286 millones (0.22% del PIB).

El Impuesto sobre la Renta

En el caso de las exenciones de impuestos sobre la renta, el gasto estimado es equivale al 9% del total y ascienden a RD$18,570 millones (US$399 MM o 0.6% del PIB). El 60% de este monto corresponde al impuesto estimado por las exenciones de Zonas Francas e impuestos sobre los dividendos. El gasto tributario se estima en este caso partiendo de las declaraciones juradas y la tasa estimada de tributación sobre el ingreso total dependiendo el sector económico, para tomar en cuenta las empresas que no envían su declaración, como es el caso de algunas empresas de Zonas Francas. Si se toman de referencia las exportaciones de Zonas Francas, se estaría estimando una tasa efectiva sobre el ingreso de 4.6%. Esta tasa no parece elevada cuando se compara con otros sectores. Sin embargo, es importante tomar en cuenta que el sector está sujeto a una competencia mayor donde los márgenes son menores. Adicionalmente, partiendo del objetivo de la ley que crea el sector y su gran incidencia de inversión extranjera, la imposición de tributos a dicho sector debe ser evaluado con mucho detalle, pues a diferencia de sectores cuya fortaleza radica en temas de recursos naturales, las Zonas Francas son muy sensibles a elementos de costos y rentabilidad. Casos como Puerto Rico, y recientemente Guatemala, nos alertan sobre el tratamiento de la fiscalidad en el sector.

D) Reflexionando sobre el Gasto tributario

La metodología de estimación actual del Gasto tributario entrega una visión detallada e interesante desde la perspectiva de un Sistema Tributario de Referencia, y es de hecho el punto de partida para iniciar un proceso racionalización de las exenciones. Llama la atención que el Sistema Tributario de Referencia considere solamente elementos que incrementan la recaudación y no considere posibilidades de reducción de cargas impositivas excesivas que enfrentan algunos sectores, como por ejemplo el sector de Telecomunicaciones.  Si analizamos el gasto tributario desde el marco de la “racionalización”, observamos que las oportunidades de recaudación adicional son mucho menores al estimado total de gasto tributario. De hecho, si se considera un criterio de racionalidad que tome en cuenta el impacto de la educación sobre el crecimiento, así como los mecanismos de transmisión y generación de empleo e ingresos de sectores como zonas francas, turismo y minería, entre otras cosas, se podría estimar que la oportunidad de recaudación que tendría una racionalización efectiva de este gasto no superaría el 2.2% del PIB.  Sin embargo, dicha estimación todavía no toma en cuenta los efectos de la reducción en consumo y el incremento en gastos por la focalización de subsidios adicionales a los sectores más vulnerables. Pero para poder tomar una decisión adecuada en cuanto a la racionalización del gasto, nos falta hacer la otra tarea: analizar los beneficios del mismo en cada sector, y estimar entonces cuáles pueden desmontarse, y las acciones necesarias para disminuir los efectos en los perdedores más necesitados.

Gasto

MacroInsight: política monetaria en el ciclo político

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La economía norteamericana sigue creciendo tímidamente, impactada positivamente por el incremento del consumo privado, y con un mayor crecimiento de la inversión. Sin embargo la apreciación del dólar ha afectado las exportaciones, lo cual ha llevado a mayor cautela en el programa de incremento de tasas de interés. Los beneficios siguen creciendo cercano al 4% lo que es una buena señal para la inversión a corto plazo…

 

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Argentina: La buena nota de Macri en los mercados

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El pasado 10 de diciembre, Mauricio Macri asumió la presidencia de Argentina, con una herencia muy retadora: sin acceso a los mercados internacionales de financiamiento, alta inflación con tipo de cambio controlado, deterioro de las exportaciones, baja inversión extranjera y un pobre crecimiento económico. Ante esta situación, el actual Presidente de Argentina tomó la decisión de dar fin al modelo económico-social denominado como “Kirchnerismo” y emprender un cambio trascendental para su país. Su primera y más polémica decisión fue iniciar su Gobierno con cambios por decretos, haciendo uso de los DNU (Decretos de Necesidad de Urgencia), debido a que el mismo día de inicio de su mandato terminaba la sesión ordinaria del Congreso.

Dentro de las medidas más importantes tomadas por Macri en sus primeros días, estuvo la depreciación del peso argentino, el cual pasó de 9.4 pesos por cada dólar, a 14 pesos, lo que equivale a una depreciación superior al 50% en menos de una semana. Esta depreciación unida a la reducción de los subsidios a la energía (con incrementos de las tarifas de hasta un 100%), impactó inmediatamente la inflación. Todo lo anterior se acompañó de un recorte de la nómina pública. Claramente, la situación provocó reacciones, incluyendo protestas de los funcionarios públicos en el centro de Buenos Aires, así como protestas de otros grupos por el incremento en el costo de la vida.

Las medidas buscan incrementar el crecimiento enfocado en la recuperación de las exportaciones argentinas, las cuales muestran una tendencia a la baja. El gobierno de Macri quiere también enviar señales claras sobre un nuevo estilo de gobierno y de los cambios estructurales por venir, con el fin de atraer inversión local y extranjera y comenzar a generar crecimiento económico.

Pero un logro mayor del Gobierno fue conseguir la aprobación del Congreso para la renegociación de la deuda con los llamados “Fondos Buitres” y la salida a los mercados de capitales. Y así fue, después de 15 años de aislamiento financiero, el pasado martes 19 de abril, Argentina regresó a los mercados internacionales de capitales con la mayor colocación de deuda realizada por cualquier nación en desarrollo, que ascendió a US$16,500 millones, y con una demanda de casi US$70,000 millones. La emisión se hizo en cuatro tramos (3,5,10 y 30 años), de los cuales el bono a 10 años es el más grande con una tasa de rendimiento de 7.5%. Los inversionistas de Estados Unidos tomaron dos tercios de la venta.

Al parecer, a pesar de que las medidas produjeron una reducción de los índices de confianza del consumidor en Argentina, el efecto sobre la comunidad y los inversionistas internacionales ha sido muy positivo. Así lo demuestra la prima por riesgo de Argentina que se ubicó por primera vez en muchos años en niveles inferiores al promedio de América Latina.

RESULTADO DE LA COLOCACIÓN

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Fuente:  Financial Times

El objetivo principal de esta emisión es el pago a los llamados “Holdouts”, en su mayoría “Fondos Buitres”, a los cuales Argentina hizo el pasado mes de febrero una propuesta formal para el pago de las deudas. Se estima que el monto total adeudado a este grupo es de US$12 millones. La gran mayoría de ellos ya ha aceptado la propuesta, y tras la emisión, Argentina pagó directamente a sus cuentas el monto acordado. Para el resto de los acreedores, que suman otros US$3,100 millones, se estructuró un fideicomiso en el Bank of New York (BNY). Para recibir su pago, estos inversionistas deberán presentar su acuerdo al banco.

 Lo que queda de la emisión tras el pago de las deudas asciende a US$4 billones y será utilizado para impulsar las reservas del Banco Central. Esto es crucial debido a que el país ha perdido casi la mitad de sus reservas internacionales en los últimos cuatro años. De hecho, la cobertura de importaciones pasó de nueve a cinco meses de importación durante ese período. Con este nuevo marco, Argentina podrá comenzar a utilizar diferentes mecanismos para su manejo macroeconómico, como lo han hecho México y Chile que, tras la caída de los precios de los commodities, han combinado la depreciación con la reducción de reservas, con el fin de defender el crecimiento económico a corto plazo.

La colocación es un triunfo para el naciente gobierno de Macri y podría ser una señal importante para potenciales inversionistas. El acceso a los mercados tendrá efectos positivos no solamente sobre las finanzas públicas argentinas, sino sobre los costos de financiamiento del sector privado de ese país. El Gobierno se enfrenta ahora el reto de continuar reformas que a corto plazo son dolorosas pero que podrían devolver a Argentina a la senda del crecimiento y la prosperidad.