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Jacqueline Mora

Entrevista con Jacqueline Mora: Factores claves para la reapertura exitosa del turismo

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Entrevista a la Viceministra Técnica de Turismo‍, Jacqueline Mora, en la revista Factor de Éxito:

Desde el Ministerio de Turismo, se tomaron medidas exclusivas para iniciar la reactivación del sector turístico de la República Dominicana en medio de la pandemia del COVID-19 que azota al mundo, medidas que no habían sido aplicadas por ningún otro país de la región; sin embargo, ha sido todo un reto que afrontan las autoridades dominicanas para garantizar la salud y el bienestar de quienes visiten el país.

Para que Plan de Recuperación Responsable del turismo se siga ejecutando de manera satisfactoria, se establecieron alianzas entre el sector privado y las autoridades estatales para acondicionar los hospitales que se encuentran en los polos turísticos, en cuanto a disponibilidad de camas y condiciones, asegurando una logística de manejo de contagiados con síntomas que se pudieran presentar.

La viceministra Técnica de Turismo, Jacqueline Mora, quien ha estado vigilante de que el plan se lleve a cabalidad, asegura que “Hemos mejorado significativamente la experiencia del turista, a través de una simplificación del proceso de entrada, en línea con la Organización Mundial de la Salud e instituciones como IATA, pero además estamos otorgando un plan de asistencia al viajero con cobertura de urgencias, que incluye los servicios necesarios ante contagio de COVID y cubre costos asociados a estadías prolongadas para los visitantes a hoteles”.

Jacqueline Mora, es profesional del área económica, con maestría en Economía Financiera de la Pontificia Universidad Católica de Chile, donde también realizó una especialidad en Macroeconomía Aplicada y tiene además, estudios de postgrado en Matemática Pura.

En otras ocupaciones, Mora fue docente de las principales universidades privadas del país, impartiendo materias de Macroeconomía y Econometría. Fue consultora para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo como sub-coordinadora del Primer Informe sobre Desarrollo Humano de la República Dominicana. También fungió como economista del Banco Mundial.

Con la puesta en marcha del Plan de Recuperación Responsable del Turismo, la viceministra Técnica de Turismo, Jacqueline Mora, detalla lo que ha significado la implementación de dicho plan y los factores que permitieron su efectividad en medio de la pandemia.

¿Cuáles son los factores claves que se ha planteado el Ministerio de Turismo para fomentar la confianza del turista extranjero y promover el destino dominicano cómo el principal y más seguro del Caribe y Centroamérica en medio de la covidianidad?

La recuperación del sector, debe enfocarse en tres elementos: Garantizar seguridad sanitaria, apoyar los aliados claves (toda la cadena de valor) y comunicar de manera efectiva todos nuestros esfuerzos. Apoyar el proceso de recuperación, dará un mensaje clave sobre nuestro compromiso a largo plazo, que es lo más importante.

Todas las áreas son importantes, pero el plan sanitario es fundamental. Debemos como país, seguir cuidando la posición favorable que tenemos a la fecha en términos de contagio. Somos en la región de los países con mejor indicadores. Pero más aún, en nuestras zonas turísticas los niveles de contagio son ínfimos, y eso debemos comunicarlo y cuidarlo.

Hemos implementado nuevos protocolos, que estarán certificados en octubre, incorporando mejores prácticas.

¿Cuáles han sido los efectos económicos que ha sufrido la República Dominicana sobre la demanda turística, en comparación al año anterior y lo qué representa para el Estado en términos económicos?

En el 2019 Llegaron al país 7.5 millones de turistas, de los cuáles 1.1 millones llegaron por cruceros y 1 millón dominicanos no residentes, lo que conocemos como turismo étnico. Es decir, 5.3 millones de turistas (71% del total), fueron extranjeros de larga estadía. Es importante recordar que en 2019 este último grupo sufrió una caída de más de 260,000 turistas (5%), consecuencia a una campaña negativa internacional. Debido a esto, la tasa de ocupación se ubicó en 72%, menor que el 78% que mostró en 2018.

Los ingresos de turismo representaron US$7,468 millones, el principal generador de divisas en el país, luego de las remesas. La pandemia ha sido un fuerte golpe para el turismo, que se comenzaba a recuperar. Al mes de agosto del 2020 había llegado al país 1.3 millones de turistas no étnicos, es decir 2.7 millones menos que al mismo mes del 2019, una caída del 67.3%. Esto implica una pérdida por ingresos turísticos a la fecha US$2,800 millones y tomando en cuenta que al país percibe alrededor del 60% de este ingreso, estamos hablando de una pérdida de US$1,700 millones a la fecha. En el país existen unos 810 hoteles con aprox. 84 mil habitaciones, de estas habitaciones unas 71,000 pertenecen a grandes cadenas internacionales de diferentes países, como España, Estados Unidos, Inglaterra, Canadá, México, entre otros. La tasa de ocupación promedio del año 2020 se ubica en 22.5%, tomando en cuenta todas las habitaciones existentes. En el mes de agosto esta tasa se ubicó en 2.4%, pero si tomamos solamente las habitaciones disponibles la tasa fue de 22%.

El empleo también se ha visto impactado. Solamente los hoteles, emplean más de 100,000 dominicanos, y si incluimos la cadena de valor, estamos hablando de más de 150,000 empleos directos, que impacta de manera indirecta a otros 350,000. Se estima que esta pandemia provocaría una pérdida, solo por turismo, que supera los 160,000 empleos. Según la WTTC el turismo representa para nuestro país el 15% del PIB, y es muy probable que esto se reduzca a la mitad.

En cifras podría compartirnos ¿Cómo ha sido diseñada la aplicación del plan para la reactivación económica del sector turístico nacional?

Este plan tiene elementos cualitativos y cuantitativos. En términos cualitativos, los elementos más importantes son la gobernanza y los nuevos protocolos. Un gabinete del turismo que coordinar todas las instituciones para reaccionar de manera ágil y avanzar rápido. Por otro lado, en el plan de asistencia al viajero se ha comprado una cobertura de hasta 400,000 turistas para 2020, con una cobertura de US$10,000 dólares por caso. Se ha puesto énfasis además en apoyar toda la cadena de valor, porque somos sus aliados. El Gobierno ha decidido invertir unos RD$420 millones, para mantener las rutas y la capacidad aérea vigente. Esta inversión consiste compartir el riesgo con nuestros aliados internacionales. Se trata de a través de Tour Operadores Internacionales, y líneas aéreas, mantener abiertas rutas de vuelo críticas para armar paquetes que puedan ser aprovechados por los turistas con disposición a viajar.

Esto es crucial, ya que según la OMT, al mes de agosto, la capacidad aérea internacional había caído un 75%, es decir los asientos disponibles para viajar. En adición las reservaciones aéreas habían caído un 93%, mientras que la búsqueda de hoteles en internet había caído menos en un 55% y los bookings en internet un 58%. Es crítico garantizar la accesibilidad al país, y a la vez que contar con el apoyo de los hoteles en abrir, y con ello aumentar la visibilidad internacional y ofertas a RD, para aquellos turistas que estén listos.

En adición se han ejecutado medidas de flexibilización fiscal para hoteles y pymes del sector. Todo esto con el fin de poder lograr en 2021 una llegada de 4 millones de turistas, excluyendo el turismo étnico.

¿Cómo es visto el destino República Dominicana, de cara al mercado regional y global? ¿Cuáles son las fuentes de estas informaciones?

La organización mundial del turismo publica informes de manera recurrente, donde nos muestra como el segundo destino de mayor llegada en toda la región de América Latina y el Caribe.

Las encuestas que hacemos de manera recurrente muestran que el 98% de nuestros visitantes están dispuestos a volver, que catalogan nuestro destino con precios favorables y con una alta satisfacción con los servicios aeroportuario y hoteleros. Claro que tenemos retos, como la diversificación del destino, lograr un incremento en el gasto del turista, sobre todo en compras locales, excursiones y gastronomía, así como mejorar el marketshare en varios países emisores, principalmente Europa.

Las playas son un aspecto fundamental del atractivo de nuestros destinos, pues constituyen un activo natural y una ventaja competitiva. El manejo responsable de las playas se fundamenta en la sostenibilidad medioambiental, y esa es nuestra visión. La calidad de dichas playas se ha visto impactada por los cambios climáticos, uso y abuso de éstas, entre otros. En ese aspecto, vamos a dar continuidad al proyecto de recuperación de playas, y estamos ampliando el alcance para que incluya la zona norte también. Con apoyo del BID ya se va a iniciar la revisión de estudio técnico, con el fin de garantizar una ejecución acorde con las necesidades. Este proyecto tiene un alcance de unos US$100 millones. En adición, el Gobierno Dominicano junto al sector hotelero ha establecido un fondo para abordar la problemática del Sargazo.

Finalmente, para 2021 estaremos iniciando el estudio de capacidad de carga en las principales playas, lo cual nos permitirá regular adecuadamente el uso de nuestras playas, incluyendo la capacidad de turistas a recibir, servicios marítimos y otros servicios que se pueden manejar en ellas.

Finalmente, viceministra, ¿cuál es su mensaje para el sector privado en términos de generar confianza en la reactivación económica de este sector? Y ¿Cuál sería su mensaje para los ciudadanos dominicanos que viven la angustia ante la incertidumbre de poder perder sus empleos por la disminución de la actividad turística en el país?

El momento que vivimos constituye un reto sin precedentes. Como, reto debemos enfrentarlo, superarlo y sobre todo salir fortalecidos. Solamente trabajando juntos como sector, como país y como sociedad podremos disminuir las secuelas que esta pandemia va dejando a su paso.

Trabajemos juntos, con la confianza de que estamos haciendo todo nuestro esfuerzo en minimizar las consecuencias de corto plazo, maximizando nuestra capacidad recuperación a mediano plazo. A corto plazo vamos a perder empleos y divisas, pero si mantenemos nuestro foco en lograr un cambio favorable, tendremos en nuestras manos una gran oportunidad de fortalecer nuestro liderazgo. Nuestro país tiene una gran ventaja, pues tiene un liderazgo renovado, fresco, capaz y listo para librar todas las batallas.

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COVID-19, Colapso u oportunidad: una decisión de todos | Listín Diario

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La economía dominicana, al igual que el resto del mundo, enfrenta desafíos incuantificables.  La incertidumbre y la nueva “economía del cuidado” nos imponen retos difíciles de medir.  Los modelos económicos son sistemas vivos, que con nueva información se vuelven más robustos y se modifican.  Hoy nos encontramos en un nuevo nivel de aprendizaje, y solo nos queda evaluar escenarios posibles de cara al futuro muy cercano.  Inclusive, las informaciones económicas producidas son menos certeras en esta coyuntura, debido a que las fuentes de información están menos disponibles.  Aun así, es posible con los datos existentes tener un panorama de los escenarios y necesidades de la economía en los próximos meses.

En primer lugar, lo más importante: la gente. El empleo será sin duda la variable más afectada en este contexto, y con ello la calidad de vida de los hogares. Es esperable que el desempleo más que se duplique, aumente la pobreza de ingreso, y se requiera un apoyo extraordinario del Estado. En adición, en los últimos 15 años los hogares han venido incrementando su nivel de endeudamiento para adquirir casas, vehículos, vacacionar, adquirir bienes del hogar y financiar la educación de sus hijos, entre otros.  El COVID-19 ha drenado la capacidad de repago de estos préstamos, no solamente afectando la calidad de la cartera de la banca, que es el aparato circulatorio de la economía, sino afectando la historia del pago de muchas personas que, por años, han cuidado su historial crediticio.  Esto va a requerir una adaptación del marco regulatorio y un apoyo adicional de las autoridades, con el fin de no convertir un choque transitorio en uno permanente.

Desde el punto de vista sectorial, el choque ha sido transversal, afectando negativamente a todos los sectores de la economía. Sin embargo, se podrían destacar cuatro, cuyo crecimiento sufrirá posiblemente la reducción más significativa:  Turismo, Transporte de pasajeros, los bares y restaurantes y las PYME’s de servicio.

En el caso del turismo, un motor y ventaja competitiva fundamental de nuestra economía, además de una reducción del flujo de turistas, este sector enfrentará un cambio en el entorno competitivo que provocará reducciones de tarifas que pueden superar el 25%.  Los protocolos de salud posiblemente no permitirán que los turistas salgan de los hoteles, reduciendo así el impacto de estos visitantes. La industria turística es además cliente importante del sector agropecuario, energía, comercio, telecomunicaciones, alimentos y bebidas, plásticos, entre otros. Sus ramificaciones son muchas. Todo esto sin contar el impacto sobre el flujo de divisas y las presiones sobre el tipo de cambio.

Por otro lado, el sector transporte, tanto de mercancías como de personas ha sufrido mucho por el cierre. El transporte de personas se ha visto más afectado, y de él dependen trabajadores por cuenta propia de ingresos bajos y muy bajos. Si bien algunas de estas familias tienen hoy acceso a los programas de gobierno, el ingreso total del hogar ser verá reducido, en hogares donde el gasto es prácticamente productos básicos.  Otra llamada para un apoyo extendido por parte del Gobierno.

Datos de Estados Unidos sugieren que un 70% de las PYMES de servicio, y los restaurantes no soportan más de cuatro meses de crisis. Su cierre constituye una destrucción de capital, y por ende retrasa el crecimiento económico del país y aumenta los costos de transacción. Ya hemos observado como restaurantes y negocios con larga historia de éxito se han visto en la necesidad de cerrar o re-estructurarse. Sus cargas fijas en nómina, alquiler, anticipos, y pago de deuda, colocan a estas unidades de negocio en una dinámica difícil ante el cierre de la economía. Algunos han podido rediseñarse para mitigar las caídas, para otros esto no ha sido posible. Esta situación saca a relucir también las oportunidades en la legislación laboral y fiscal. Ante limitaciones en la legislación y la realidad de un choque totalmente transversal, se requiere nuevamente un Estado muy activo.

Si bien el sector de comercio de alimentos tuvo un incremento en los primeros meses, esta etapa ya pasó, pero sin duda se verán menos afectados que el resto, por su naturaleza.  Por otro lado, las ventas que el sector hace a los restaurantes y bares, se verán cada vez más reducidas.  Por su parte, el sector construcción ha sido también muy impactado, pero se vislumbra como un aliado natural para la salida de la crisis, aunque sus perspectivas de ventas a futuro seguramente van a disminuir, principalmente en los proyectos de bajo costo, de extenderse la situación. Este sector tiene vinculaciones con la industria de cemento, hierro y acero, plásticos, servicios de transporte y servicios de mano de obra de familias de bajos ingresos.  La inversión pública debe jugar un rol estelar.

Cuando pensamos en el Estado, claramente esta situación nos encontró sin municiones suficientes y con un nivel de endeudamiento elevado.  Para esto, el gobierno ha solicitado la primera reformulación de su presupuesto, que implica la duplicación del déficit y todavía mayores niveles de deuda pública. En un entorno como este, el financiamiento internacional es la vía idónea, ya que apoyaría además la posición de reservas del país.  Luego de años de avances, las agencias internacionales calificadoras de riesgo, cual espada de Damocles, nos han puesto con perspectiva negativa en nuestro rating, para aportar su pizca de sal a este sancocho económico.  Y todo esto, en medio de un año electoral muy intenso.  La pieza legislativa citada anteriormente, requiere más temprano que tarde una aprobación para garantizar que siga fluyendo el oxígeno a la economía y que la recuperación sea menos traumática. Esto permitiría iniciar lo antes posible un plan de infraestructura necesario, sirviendo de empuje en la recuperación. Con la economía en crecimiento, a finales del 2021 se podrá pasar a un proceso de aprobación de una reforma fiscal que logre, entre otras cosas, incrementar el gasto en salud, y continuar un plan agresivo de inversión en infraestructura, como fórmula de acompañamiento a la iniciativa privada.

Quizás la única entidad preparada para esta situación era el Banco Central, el cual cuenta con credibilidad, estabilidad de precios y reservas internacionales que han permitido responder de manera expedita a la situación.  Esta entidad ha puesto a disposición del público más de US$2,500 millones para evitar un desequilibrio inadecuado a corto plazo.  Pero claramente, la habilidad de las autoridades monetarias y fiscales consistirá en mitigar y distribuir las pérdidas de todo esto en las personas y los diferentes sectores, navegando en medio de una mar poco conocido y revuelto.

El proceso de apertura inició, y como en todos los países será intermitente, por ende la recuperación como tal será lenta, pero cada vez mejor. La economía podría decrecer alrededor de 3.5% en 2020, en un escenario base, para observar una buena recuperación bajo ciertas circunstancias. La capacidad del Gobierno de apoyar este proceso será crucial para que el perfil de crecimiento no se deteriore. El turismo en un buen escenario terminará con tasas de ocupación del 30% y una pérdida neta de divisas para el país muy superior a los US$2,500 millones. El tipo de cambio, a diferencia de su depreciación promedio de 4%, se ubicará en dos dígitos, como parte del proceso de redistribución de los costos, pero muy lejos implicar una crisis cambiaria, pues nuestros fundamentos y nuestro sector financiero tienen una salud envidiable. Todos estos resultados dependen de esta “Economía del Cuidado”. La capacidad que tengamos de cuidarnos y minimizar los riesgos hará posible un proceso de apertura menos traumático.

Pero ¿cuáles son las circunstancia o palancas necesarias para reducir el impacto negativo del COVID-19 y lograr un crecimiento positivo que podría llegar a 2 dígitos en 2021? Primero, la capacidad del Estado de endeudarse y apoyar hogares y empresas, e implementar un programa de inversión diversificado.  Aquí debe incluirse una alianza con el sector financiero, mediante garantías que permitan mayor flexibilidad del mismo para ayudar a las empresas a financiar la crisis. Segundo, una estrategia agresiva con el sector turismo, para reafirmar el compromiso que tiene el país con la atracción de inversión en el sector y la construcción de una alianza a largo plazo. Tercero, un enfoque en la atracción de inversión local y extranjera en sectores claves y listos para hacerlo, tanto mediante certidumbre en la parte fiscal, agilidad en los procesos, e implementación de alianzas público-privadas para el desarrollo de infraestructura pública. Cuarto, rediseñar constantemente el proceso de reapertura, teniendo al sector construcción de aliado. Quinto, revisitar y rediseñar el trio de reformas que se deben implementar a final del 2021 como pilares del crecimiento de los próximos 10 años:  fiscal, laboral y energía. Todo esto debe darse en un ámbito de estabilidad macroeconómica y política. Es deseable una alianza política que permita garantizar la gobernabilidad de los próximos años.  Una visión compartida que impulse el poder legislativo, la lidere la administración pública, la apoye el sector privado, y garantice un proceso sin demora y exitoso. La señal que esto daría a los mercados internacionales multiplicaría nuestra capacidad de atracción de socios. Desde nuestra perspectiva es recomendable la implementación de alguna variante de un Consejo Fiscal Independiente y con experiencia, que sirva de sello de calidad a la implementación de una estrategia que busque la sostenibilidad fiscal necesaria.  Quizás lo que planteo parece una fábula o un cuento de hadas, pero no lo es.  Ya hemos pasado por procesos donde el bien nacional se prioriza sobre los intereses particulares.

Así como el polvo del Sahara nos visita de manera recurrente, así nuevas epidemias seguirán surgiendo.  Como economía debemos estar listos y preparados para poder “Guardar pan para tiempos de epidemias….”, e ir flexibilizando nuestras economías y nuestras empresas. Esto es una labor de todos.  Los libros de historia tendrán un capitulo especial y amplio para 2020, hagamos que valga la pena. Que ese capítulo se llame: “La Pandemia que revolucionó el Desarrollo Dominicano”, y no “La Pandemia que apagó la luz más brillante de América Latina y el Caribe”. Si esto se logra, aumentará el respeto por la clase política, el orgullo nacional y dará como resultado una transformación dentro del mismo sector privado. Las expectativas ahí descansan.

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Madre…A pesar de…

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Hoy celebramos en nuestro país un día especial:  El Día de las Madres.  Para algunos el Día de las Madres lo es todos los días.  Y están en lo cierto, porque la madre tiene un trabajo 24 horas, 7 días a la semana, a pesar de….  pero hoy hacemos un pare, para recordarles a una sola voz que valoramos su esfuerzo, su dedicación, sus sacrificios, sus enseñanzas y sobre todo su fortaleza… a pesar de!

A pesar de que?

Cuando observamos las estadísticas, ciertamente podemos ver que ser mujer en ocasiones, es cuesta arriba.  Mientras la tasa de desempleo es de un 9.8% entre los hombres, este porcentaje es de un 21.4% en el caso de las mujeres. Así mismo, aunque varía con el nivel educativo, las mujeres perciben aproximadamente un 27% menos que el hombre con el mismo nivel educativo y el mismo nivel de experiencia.

La violencia intrafamiliar es un factor preocupante en el caso de las mujeres.  En la ENDESA 2007 se revela que las mujeres que laboran son más propensas de ser agredidas físicamente.  Un 23% de las mujeres que trabajan son agredidas, comparadas con un 17% de las que no trabajan.  Esta violencia las lleva muchas ocasiones a llevar solas un hogar.  Mientras el 21% de las mujeres casadas experimentaron violencia física, este porcentaje fue de 31% en el caso de las mujeres separadas y divorciadas.

La tasa de mortalidad materna en República Dominicana es una de las mayores de la región. Mientras en América Latina y el Caribe 85 madres de cada 100 mil nacidos mueren, en República Dominicana este número es 100.  Pero a pesar de esto somos de los países con menores índices de maternidad no deseada.  Madre… a pesar de!

Pero a pesar de…va más allá?

La madre y la futura madre está cada vez más superando sus obstáculos.  Cuando observamos las estadísticas de educación vemos como la mujer es cada vez más educada.  Mientras en el año 2000 la matrícula neta en educación superior era de 15.8% para los hombres y 21.9% para las mujeres, estos porcentajes fueron de 16.7% y 28.6% respectivamente en el año 2009.  En los hombres entre 15 – 24 años el porcentaje de ellos que no estudia ni trabaja se ha incrementado de  10% a 15% en los últimos 10 años.  Entre las mujeres ese porcentaje, si bien mayor, se ha mantenido estable alrededor de 27%.

La madre va donde tenga que ir para sustentar su hogar.  Las remesas son enviadas principalmente por mujeres, que dejan su hogar para garantizar el bienestar familiar.  El 58% de los que envían remesas son mujeres en la edad de 36 – 49 años.

Hoy elijo felicitar a todas aquellas mujeres que a pesar de… asumen la responsabilidad de ser madre, educar a sus hijos, salir de la pobreza, llorar bajo la almohada y a pesar de… recibir felicitaciones solamente una vez al año…. pero por lo menos una vez!  Feliz Día de las Madres…

Análisis del Gasto Tributario 2016

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Las cuentas fiscales están cada vez más deterioradas, dejando menos grados de libertad al Estado para llevar a cabo iniciativas críticas para el desarrollo del país, sin tener que incurrir en deudas e incrementar cada vez más la carga de la deuda sobre el presupuesto. Este es el resultado de la poca efectividad de algunas reformas en aumentar ingresos y las deficiencias en los gastos. Otra parte importante podría estar explicada por lo que se conoce como “Gasto Tributario”, es decir en las exenciones fiscales, la cual parecería ser una posibilidad rápida de recaudación adicional. En República Dominicana, la estimación de Gasto Tributario para el año 2016 asciende a RD$202,378 millones (US$ MM), un 6.5% del PIB. Este monto es significativo tomando en cuenta que la presión tributaria es de 14% (es decir que este monto es el 46% de los ingresos tributarios), y los retos en términos de incremento de inversión en infraestructura, salud y calidad de la educación.

Sin embargo es importante bien entender este monto, el cual surge de la siguiente definición: “….Se denomina gasto tributario al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del definido en el sistema tributario de referencia. Por su lado se define el Sistema Tributario de Referencia como “… sistema tributario “ideal” que existiría en ausencia de la aplicación de gastos tributarios. Su definición es subjetiva, pues depende de la percepción de los hacedores de política tributaria”. Al analizar esta definición, es evidente que la simple eliminación de las exenciones y créditos, no dejaría como resultado un ingreso similar al estimado como “Gasto Tributario”. De hecho, para poder llegar a un monto como este, sería inclusive necesario modificar el código tributario actual, más allá de las exenciones.

Del monto total de gasto tributario estimado para el año 2016 el 49% corresponde a ITBIS, que junto a las exenciones estimadas de ISR a personas jurídicas, arancel, selectivos a hidrocarburos e impuestos sobre los activos, conforman el 90% de las exenciones o del gasto tributario. Algunos puntos importantes sobre estos resultados: (a) El monto de gasto por concepto del ITBIS incluye salud y educación, (b) los montos de arancel calculados para zonas francas no consideran el impacto de los tratados de libre comercio (c) no se considera el impuesto a los activos cono un impuesto mínimo (por lo cual aparece como un gasto para todo aquel que pagó ISR).

Este ejercicio ha sido enriquecido en el tiempo y muestra un buen punto de partida. Nos queda la tarea de evaluar cuáles de esos gastos podrían ser realmente una fuente de ingresos desde la perspectiva de la “racionalización”. Este último punto es crítico, ya que se debe evaluar los beneficios vs los costos de esta racionalización, estimando los beneficios de cada uno de estos esquemas.

Consideraciones en torno al Gasto Tributario

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A) Punto de Partida:

Las cuentas fiscales están cada vez más deterioradas, dejando menos grados de libertad al Estado para llevar a cabo iniciativas críticas para el desarrollo del país, sin tener que incurrir en deudas e incrementar cada vez más la carga de la deuda sobre el presupuesto. Esta situación es el reflejo tanto de una presión tributaria relativamente baja, así como de la existencia de deficiencias importantes en la gestión del gasto público. En los últimos años se han ejecutado varias reformas tributarias, pero la efectividad de las mismas en elevar la presión tributaria ha sido prácticamente nula. Con respecto a los gastos, tanto la implementación desde el 2013 del 4% en educación, así como los pagos de intereses sobre la deuda, la recapitalización del Banco Central, y los problemas en el frente eléctrico, imponen fuertes restricciones a su disminución, lo que, unido a la ineficiencia en la gestión (como duplicidades de funciones y existencias de entidades quizás no tan necesarias), se traduce en un gasto con crecimiento constante y rígido.  Es por esto que organismos internacionales y autoridades locales, han visto en lo que se conoce como “Gasto tributario”, es decir en las exenciones fiscales, una posibilidad rápida de recaudación adicional.

El primer paso, claro está, era saber la magnitud de dichos incentivos o exenciones, para luego poder compararlo con los beneficios de cada uno de estos esquemas. A partir de aquí, se podrían tomar decisiones de cuáles eliminar, reducir o mantener, así como los mecanismos de compensación a los impactados más vulnerables en el proceso. El Artículo 36 de la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público No. 423-06, establece en su literal g “… que el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos deberá estar acompañado de un informe sobre el monto de las exenciones tributarias otorgadas que afectarán las recaudaciones del ejercicio presupuestario”. En este sentido, el Gobierno ha realizado una excelente labor en los últimos años, estimando la magnitud del gasto tributario y con el tiempo lo ha ido haciendo de forma más específica y detallada. En lo que corresponde al análisis de los beneficios de cada uno de los esquemas para comparar con el gasto asociado, no se tiene a la fecha mucha información, más allá de ejercicios realizados por sectores particulares. Este punto es crucial para proceder con la eliminación de algunos esquemas.

En República Dominicana, la estimación de gasto tributario para el año 2016 asciende a RD$202,378 millones (US$ MM), un 6.5% del PIB. Este monto es significativo tomando en cuenta que la presión tributaria es de 14% (es decir que este monto es el 46% de los ingresos tributarios), y los retos en términos de incremento de inversión en infraestructura, salud y calidad de la educación.

Una pregunta importante es, ¿de dónde surge el gasto tributario? Muchos pensarían que es el producto del lobby de ciertos sectores para agenciarse rentas adicionales o poder competir. Sin embargo, cuando observamos que casi el 50% de este gasto está asociado a un impuesto que paga la población cuando consumen alimentos, salud y educación, entonces debemos pensar en otras opciones. Por un lado, algunas exenciones, como la mencionada anteriormente, surgieron en su momento como un mecanismo de no impactar la canasta básica con cargas tributarias, y hacer el sistema tributario menos “regresivo”. Por otro lado, estos incentivos surgen también como una forma de los gobiernos para lograr desarrollar ciertas industrias y crear empleo y bienestar, que quizás de otra forma no es posible. Y definitivamente son en parte la respuesta del Estado a su poca capacidad en el tiempo de generar un ambiente competitivo para las empresas, por elementos como baja capacitación, costos de energía y transporte, entre otros. Desde esta perspectiva, el gasto tributario es quizás un tipo de alianza público-privado para el desarrollo de objetivos específicos.

Claramente, es fundamental que, dentro de una reforma tributaria integral, se analice el gasto tributario como una opción para avanzar en materia fiscal. Este punto, de hecho, fue uno de los elementos importantes y considerados durante las negociaciones y ejecución del Acuerdo con el FMI. En el mes de octubre de 2009, en el Memorando de Políticas Económicas y Financieras, dentro del Nuevo Acuerdo Stand-by con el FMI, el equipo de Gobierno establece como uno de sus indicadores estructurales el diseño de una estrategia para racionalizar y limitar las exenciones fiscales. De manera explícita, se establece que: “… el Gobierno va a revisar todas las legislaciones que incluyan exenciones tributarias, con el fin de eliminar esos esquemas que no satisfacen el objetivo de la legislación”. Nuevamente en la carta de fecha 3 de diciembre de 2010, el Gobierno indica que: “…. Hemos iniciado la aplicación de la estrategia para racionalizar las exenciones impositivas mediante la creación de un grupo de trabajo interinstitucional responsable de desarrollar la inteligencia necesaria para revisar la forma en que se conceden exenciones y formular propuestas para su eliminación, de acuerdo con los indicadores de referencia estructurales en el marco del programa para 2011”.

El párrafo anterior contiene dos elementos importantes. El primero es la palabra racionalización, la cual implica generar ganancias adicionales basados en un proceso y criterio racional. El segundo es que uno de esos criterios de racionalización sería seleccionar aquellos esquemas que no satisfacen el objetivo de la legislación. Ambos elementos son fundamentales para poder plantearnos hasta donde esos RD$202,378 millones podrían efectivamente convertirse en mayores ingresos para el gobierno sin generar pérdidas que provoquen a mediano plazo una reducción del bienestar de la sociedad como un todo. Es decir, que lo que conocemos como gasto tributario sea una relación de ganar-ganar.

Cuando se analiza en detalle los supuestos y puntos de partida que se han tomado en cuenta en el caso dominicano para estimar la magnitud de este gasto, vamos a observar que el mismo va mucho más allá de un análisis de exenciones. Esto implica que el monto calculado se aleja del monto que en la práctica el Gobierno invierte en algún objetivo específico.

B) Entendiendo el Concepto

Según el anexo a la Ley de Gastos Públicos y Presupuestos de Ingresos 2016, “Se denomina gasto tributario al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del definido en el sistema tributario de referencia, con el objetivo de beneficiar a determinadas actividades, sectores, zonas o contribuyentes. El gasto tributario se hace efectivo regularmente a través de exenciones, deducciones, créditos o pagos diferidos”.

Un punto fundamental en esta definición y por ende en el cálculo del gasto tributario es lo que se denomina el “Sistema Tributario de Referencia”. El mismo anexo lo define como: “Es el sistema tributario “ideal” que existiría en ausencia de la aplicación de gastos tributarios. Su definición es subjetiva, pues depende de la percepción de los hacedores de política tributaria y de la estructura tributaria actual e histórica del país. Esto implica, a su vez, definir cuál es la base tributaria, las tasas, alícuotas y escalas del sistema tributario”. En la República Dominicana el Sistema Tributario de Referencia es determinado sobre la base de un marco conceptual teórico, el cual es una combinación del régimen tributario general aplicado y las buenas prácticas según establece la doctrina tributaria en la implementación de cada tipo de impuesto.

Al analizar esta definición, es evidente que la simple eliminación de las exenciones y créditos, no dejaría como resultado un ingreso similar al estimado como “Gasto tributario”. De hecho, para poder llegar a un monto como este, sería inclusive necesario modificar el código tributario actual, más allá de las exenciones, para incorporar los lineamientos o buenas prácticas del llamado “Sistema Tributario de Referencia”. Este cálculo tampoco toma en cuenta la elasticidad del consumo o la producción al levantamiento de los privilegios actuales, y en algunos casos parte de supuestos y estimaciones que, si bien son válidos y quizás los más adecuados, no reflejan lo que pasaría en la práctica tras la eliminación de los incentivos (como veremos más adelante con el caso del ITBIS, Importaciones de Zonas Francas, entre otros).

C) Principales Partidas del Gasto tributario

El gasto tributario estimado para el año 2016 asciende a RD$212,378 MM (US$4,567 MM), aprox. 6.5% del PIB. De este monto el 49% corresponde a ITBIS, que junto a las exenciones estimadas de ISR a personas jurídicas, arancel, selectivos a hidrocarburos e impuestos sobre los activos, conforman el 90% de las exenciones o del gasto tributario.

Si analizamos la metodología y enfoque del cálculo para estas partidas, vamos a observar que existen huecos importantes que deben ser analizados con detenimiento para comprender los valores que entrega el indicador de gasto tributario. Vamos a analizar las principales partidas, para poder tener un mejor entendimiento de donde se pueden encontrar las oportunidades.

Impuestos sobre el patrimonio:

Las exenciones de impuestos sobre el patrimonio se estiman en un 13% del total del gasto tributario y ascienden a RD$27,653 millones (0.85% del PIB). De este monto el 73% corresponde al impuesto mínimo sobre los activos que existe hoy en día. El gasto tributario calculado asume que dicho impuestos no es un impuesto mínimo. Este caso no es claramente una exención como tal pues aplica para todos y su objetivo es la reducción de evasión y no la recaudación en sí. Para materializarse los ingresos por este concepto, sería necesario realizar una modificación adicional al código tributario.

Adicionalmente se considera como gasto tributario el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria (IPI) que no pagan las viviendas (o grupos de viviendas) de bajo valor (económicas), o la exención que se otorga hoy cuando el inmueble es la casa habitación de una persona con edad mayor a 65 años o se encuentra en una zona rural. Claramente el levantamiento de estas exenciones impactaría fuertemente a la clase media-baja y baja, así como a pensionados. La clase media es hoy en día quizás la que tiene una mayor carga impositiva (tanto directos como indirectos), y la implementación de estas medidas aumentaría esta carga, reduciría su ingreso disponible, y con ello su consumo y las recaudaciones por este concepto. Esto además choca con el hecho de que para el caso del ITBIS, el sistema tributario de referencia no reconoce la exención del alquiler de vivienda entre personas físicas como un gasto tributario.

Impuesto sobre la Transferencia de Bienes y Servicios (ITBIS)

El gasto tributario estimado por concepto de ITBIS es el 49% del total y asciende a RD$103,418 millones (US$2,224 MM ó 3.17% del PIB). El 84% de este monto (2.71% PIB) corresponde a exenciones generalizadas, mientras que el resto son exenciones específicas como compras por internet, concesiones públicas, turismo entre otros. De las exenciones generalizadas, el 55% corresponde a ITBIS por compras de alimentos, mientras que 0.91% del PIB, es decir RD$29,553 millones corresponde a educación y salud. Imponer cargas a la salud y la educación podría alejarse del concepto de la “racionalidad”. El acceso a la salud de calidad es un derecho de todo ciudadano y el gasto para mantenerla no genera un bienestar que justifique un impuesto. Por su lado, la educación es una inversión cuyos frutos con el tiempo son cargados con el impuesto sobre la renta.

La metodología del gasto tributario en este caso parte de una estimación con la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) elaborada por la Oficina Nacional de Estadística (ONE) con informaciones levantadas desde el año 2007 y publicadas en el año 2009, haciendo una lista del gasto de las familias en bienes y servicios exentos que se consideren sujetos al pago de ITBIS y aplicando a estos la tasa relevante y posteriormente ajustado por el ITBIS externo y calculado. Es importante tomar en cuenta que “El sistema tributario de referencia” considera algunos bienes como no sujetos a ITBIS como son alquileres, servicios domésticos, alquiler, transporte público y servicios bancarios. Esta metodología, sin embargo, podría estar incorporando la evasión dentro de ella. Es decir, debido a que parte del gasto que los hogares dicen realizar, no necesariamente se realiza en establecimientos “formales”, lo cual provoca que la estimación tenga dentro un componente de evasión. Tomando en cuenta estimaciones existentes sobre la evasión del ITBIS del orden de 26%, y aplicando esto al gasto tributario estimado para alimentos y servicios, se podría estimar que RD$16,100 millones corresponderían a evasión.

Arancel

Bajo la metodología utilizada, el gasto por arancel es el 11% del total del gasto tributario estimado y ascienden a RD$23,385 millones (US$503 MM ó 0.72% del PIB). El 68% de este monto (0.5% PIB) corresponde a las importaciones de zonas francas, el 7.6% exenciones a la minería, 2% al turismo, el 12% generadas en las importaciones de vehículos y 4.5% en las compras por internet, entre otros.  Los primeros casos corresponden a sectores exportadores, los cuáles al pagar este impuesto estarían exportando un impuesto al resto del mundo con sus consecuencias en competitividad.

En este caso, las concesiones otorgadas por los tratados de libre comercio son consideradas parte del sistema tributario de referencia y por ende no generan gasto tributario. Sin embargo, cuando se analiza el monto generado por las importaciones de Zonas Francas llama la atención que el monto estimado es de US$342 MM, lo que entrega una tasa arancelaria promedio de para este sector de 9.5%. Este porcentaje es alto tomando en cuenta varios factores: (i) que la tasa arancelaria promedio para el resto de las importaciones no petroleras es de 5%  (ii) que las zonas francas importan en su mayoría materia prima, las que tienen una arancel más bajo que bienes consumo final y (iii) que más del 70% de las importaciones de ZF proviene de algún país con acuerdo comercial (DR-CAFTA o EPA). En efecto, si se toman en cuenta estos factores sería posible estimar que los aranceles dejados de pagar por el sector podrían ser hasta RD$10,000 millones menos al estimado en el gasto tributario.

Impuestos Selectivos

El gasto tributario estimado por concepto de Impuestos Selectivos equivale al 16% del total del gasto tributario y ascienden a RD$34,787 millones (US$748 MM ó 1.07% del PIB). El 59% de este monto (0.63% PIB) corresponde al selectivo sobre hidrocarburos principalmente por generación eléctrica. Del resto, el 22% se estima lo deberían pagar las Zonas Francas.

La metodología aplicada en este caso parte del concepto de que “…contrario al ITBIS, los impuestos selectivos son monofásicos, ya que se aplican a los bienes sin importar que el comprador sea un consumidor final o un productor, debiendo incorporarse en los costos de producción cuando es necesario. Cuando aplique, los bienes importados deben pagar la misma tasa que los bienes de producción nacional”. De aplicarse el selectivo sobre la generación eléctrica, este impuesto claramente debería ser traspasado al consumidor final a través de la tarifa o asumido por la EDE’s. En el caso de las Zonas Francas, el selectivo surge principalmente de las importaciones por concepto de alcohol y tabaco. En ambos casos estaríamos impactando el costo de la exportación. Tomando en cuenta que estos impuestos surgen para combatir los efectos de las externalidades negativas del consumo de dichos productos, su aplicación no cae dentro del concepto de “racionalidad”. Esto así debido a que el consumo se realiza fuera del país, y es penalizado nuevamente en el lugar de consumo final. Es decir, estaríamos aplicando el impuesto para atacar una externalidad que no nos afecta. Este monto asciende a RD$7,286 millones (0.22% del PIB).

El Impuesto sobre la Renta

En el caso de las exenciones de impuestos sobre la renta, el gasto estimado es equivale al 9% del total y ascienden a RD$18,570 millones (US$399 MM o 0.6% del PIB). El 60% de este monto corresponde al impuesto estimado por las exenciones de Zonas Francas e impuestos sobre los dividendos. El gasto tributario se estima en este caso partiendo de las declaraciones juradas y la tasa estimada de tributación sobre el ingreso total dependiendo el sector económico, para tomar en cuenta las empresas que no envían su declaración, como es el caso de algunas empresas de Zonas Francas. Si se toman de referencia las exportaciones de Zonas Francas, se estaría estimando una tasa efectiva sobre el ingreso de 4.6%. Esta tasa no parece elevada cuando se compara con otros sectores. Sin embargo, es importante tomar en cuenta que el sector está sujeto a una competencia mayor donde los márgenes son menores. Adicionalmente, partiendo del objetivo de la ley que crea el sector y su gran incidencia de inversión extranjera, la imposición de tributos a dicho sector debe ser evaluado con mucho detalle, pues a diferencia de sectores cuya fortaleza radica en temas de recursos naturales, las Zonas Francas son muy sensibles a elementos de costos y rentabilidad. Casos como Puerto Rico, y recientemente Guatemala, nos alertan sobre el tratamiento de la fiscalidad en el sector.

D) Reflexionando sobre el Gasto tributario

La metodología de estimación actual del Gasto tributario entrega una visión detallada e interesante desde la perspectiva de un Sistema Tributario de Referencia, y es de hecho el punto de partida para iniciar un proceso racionalización de las exenciones. Llama la atención que el Sistema Tributario de Referencia considere solamente elementos que incrementan la recaudación y no considere posibilidades de reducción de cargas impositivas excesivas que enfrentan algunos sectores, como por ejemplo el sector de Telecomunicaciones.  Si analizamos el gasto tributario desde el marco de la “racionalización”, observamos que las oportunidades de recaudación adicional son mucho menores al estimado total de gasto tributario. De hecho, si se considera un criterio de racionalidad que tome en cuenta el impacto de la educación sobre el crecimiento, así como los mecanismos de transmisión y generación de empleo e ingresos de sectores como zonas francas, turismo y minería, entre otras cosas, se podría estimar que la oportunidad de recaudación que tendría una racionalización efectiva de este gasto no superaría el 2.2% del PIB.  Sin embargo, dicha estimación todavía no toma en cuenta los efectos de la reducción en consumo y el incremento en gastos por la focalización de subsidios adicionales a los sectores más vulnerables. Pero para poder tomar una decisión adecuada en cuanto a la racionalización del gasto, nos falta hacer la otra tarea: analizar los beneficios del mismo en cada sector, y estimar entonces cuáles pueden desmontarse, y las acciones necesarias para disminuir los efectos en los perdedores más necesitados.

Gasto

MacroInsight: política monetaria en el ciclo político

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La economía norteamericana sigue creciendo tímidamente, impactada positivamente por el incremento del consumo privado, y con un mayor crecimiento de la inversión. Sin embargo la apreciación del dólar ha afectado las exportaciones, lo cual ha llevado a mayor cautela en el programa de incremento de tasas de interés. Los beneficios siguen creciendo cercano al 4% lo que es una buena señal para la inversión a corto plazo…

 

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