La política fiscal se comprende como un conjunto de decisiones que se enfocan en el control de ingresos y gastos públicos con fines de estabilizar e influir sobre la economía. Pueden tener un carácter restrictivo, para reducir la inflación y el flujo de dinero, o carácter expansivo, con fin de estimular al crecimiento económico. Para garantizar el crecimiento estable y prolongado de una nación, su política fiscal debe estar alineada a ello, manteniendo tasas estables, controles presupuestarios y un balance en el déficit público, que permita el desarrollo nacional sin obstáculos financieros.
Con fines de mantener una política fiscal acorde a los objetivos de desarrollo económico del país, es necesario revisarla cada cierto tiempo. A este proceso se lo conoce como Reforma Fiscal. Las reformas fiscales tienen el objetivo de modificar y mejorar normas que controlan los ingresos y gastos del estado, a través de leyes tributarias, estructuras impositivas y administración fiscal. A continuación, veremos de que se tratan cada uno:
Por el lado del ingreso, se modifican las tasas de lo que conocemos como impuestos directos e indirectos, y también se pueden cambiar parámetros de aplicación (montos exentos, tipo de personas o sectores exentos, o fórmulas de aplicación). Se incluyen en la misma revisión de leyes de incentivos, que afecta el recaudo mediante la creación de lo que conocemos como Gasto Tributario. Por lo general lo más esperable o conocido, son los cambios en las tasas impositivas, que agrupa los impuestos directos e indirectos. Los impuestos directos son aquellos que recaen sobre la persona física o empresa, como es el caso del Impuesto sobre la Renta (ISR), que para 2023 representó el 27% del total en el ingreso tributario dominicano; mientras que los impuestos indirectos recaen en los bienes y servicios consumidos, como es el caso del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) a las bebidas alcohólicas, tabaco, telecomunicaciones, entre otros. El ITBIS es el impuesto con el mayor aporte, representando un 33% del ingreso tributario dominicano en 2023.
Las leyes de incentivos y las exenciones fiscales generan una especie de “Gasto”, llamado Gasto Tributario. Estas leyes por lo general responden a iniciativas para desarrollar un sector, mejorar la competitividad de otros sectores, y en el caso de las exenciones (como el no cobro de ITBIS a productos de la canasta básica), se utilizan para reducir la carga impositiva sobre sectores más vulnerables de la población. En República Dominicana el Gasto Tributario estimado para 2024 fue de RD$ 1,408 miles de millones (un 20% del PIB).
En ocasiones, las reformas fiscales buscan reducir la evasión, introduciendo mecanismos que obliguen a los contribuyentes de alguna manera u otra a aportar al fisco o realizar sus declaraciones. Tal es el caso de figuras como el Agente de Precepción, o la introducción de anticipos tributarios en puntos más efectivos para recaudar. El agente de percepción es por lo general una persona jurídica, se encuentra en una posición donde tienen la facultad de adicionar, agregar y cobrar un extra en concepto de anticipo del impuesto o monto tributario, el cual es recibido del contribuyente y posteriormente es depositado a la Administración Tributaria. Por ejemplo, los grandes mayoristas o productores, que venden a una cadena de distribución más informal, pueden realizar estas funciones. Otro ejemplo es la capacidad que puede tener el Administrador Aduanal de fungir como agente de precepción para cobrar un anticipo a la hora de dar entrada a la mercancía a territorio nacional. En países como la República Dominicana, esta figura podría ser muy efectiva.
En cuanto al gasto, las reformas fiscales ajustan las políticas que afectan el uso de los recursos públicos, como la redistribución presupuestaria y la implementación de mecanismos de control sobre el gasto público. En este sentido, se pueden implementar reglas de límites en el crecimiento de ciertas partidas del gasto, como la nómina, u objetivos de gasto (como la inversión), entre otros. En algunos países, las leyes fiscales pueden poner límites a los niveles de endeudamiento, y con esto limitar de manera automática el crecimiento del gasto público, ante una reducción indeseada de ingresos. Aunque el gasto de capital es una inversión, el mismo se clasifica como gasto por no estar atado a un retorno directo; sin embargo, una ejecución adecuada atrae inversión pública y genera ingresos fiscales a futuro.
Como último aspecto, la administración fiscal también juega un papel importante en las reformas, pues lleva consigo todas las políticas y regulaciones que procuran que el código tributario sea aplicado y cumplido con eficacia. Dentro de este renglón, se visualizan medidas como declaraciones juradas de bienes o incluso la modernización de las instituciones fiscales, donde uno de los principales fines, es la mitigación de la evasión y la elusión fiscal, que tal como menciona su nombre, se trata del incumplimiento de la persona en el pago de impuestos o del abuso de los mecanismos para reducir el pago. Según datos de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), la tasa de incumplimiento en el ITBIS es de aproximadamente 43%. Esta problemática es una de las influencias más notables para tomar decisiones frente al ingreso tributario.
República Dominicana toma uno de los puestos más bajos en las métricas de recaudación tributaria, con una tasa de 14% de ingreso tributario como porcentaje del PIB aproximadamente, cuando el promedio de América Latina y el Caribe se posiciona en 21.5%, según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Las reformas cuentan con distintos factores que impulsan a su ejecución, como los periodos prolongados de recesión, que suelen ser el mayor agravante de los déficits presupuestarios. El ejemplo más reciente viene de la crisis del COVID-19, donde el gasto público se volcó hacia el sector salud por un periodo prolongado, causando un desbalance en el presupuesto de 2020 y 2021. Otro factor que genera la necesidad de una reforma es la inequidad en la carga impositiva, traducida en que unos sectores llevan una carga mayor en torno al pago de impuestos frente a otros que cuentan con la misma capacidad de contribución. Esta inequidad puede afectar negativamente la cohesión social y la percepción de justicia en el sistema tributario. Existen sectores de alto peso en el PIB, pero con baja participación. La carga debería ser un reflejo de los márgenes del sector, de dónde se concentra su consumo, si es un sector crítico (que genera empleo formal o exporta), o si genera externalidades negativas o positivas (como la educación y la salud).
La implementación de una reforma fiscal trae implicaciones sociales y económicas, que se traducen como “El precio por pagar para el bienestar futuro de la nación”, donde variables como los salarios y la distribución en el ingreso se pueden ver afectadas, al igual que efectos sobre el empleo y la inversión pública.